DISPOSIZIONI IN MATERIA DI CONFLITTI DI INTERESSI

·  L’ambito soggettivo di applicazione della legge comprende i titolari di cariche di governo  nazionale  (il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  i  vicepresidenti  del Consiglio dei ministri, i ministri, i vice ministri, i sottosegretari di Stato e i commissari straordinari del Governo); viene esteso ai titolari di cariche di governo regionale (i Presidenti  delle  Regioni  e  delle  Province  autonome  ed  i  componenti  della  giunte regionali e delle province autonome); ai membri del Parlamento; ai consiglieri regionali,  con  una  disciplina  apposita  prevista  per  i  parlamentari,  in  linea  con  le garanzie previste dagli articoli 66 e 68 della Costituzione; ai membri delle autorità indipendenti. Rispetto alle ipotesi di lavoro, è stata ristretta la platea che prima si era ipotizzato poter riguardare l'alta burocrazia dello Stato, in quanto l'applicazione dei decreti attuativi della legge Severino è più che sufficiente, in particolare con i provvedimenti in materia di inconferibilità e di conflitto di interessi, a contrastare il fenomeno.

·    Rafforzati i poteri di controllo: il compito di vigilare è stato affidato ad un organismo già esistente, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato, che già si occupa di conflitti di interessi, disciplinandone dettagliatamente la composizione, al fine di garantirne l'imparzialità, ed estendendone i poteri. Alla luce delle modifiche introdotte l’AGCM sarà composta da 1 presidente e 4 membri, eletti 3 dalla Camera e 2 dal Senato. I  provvedimenti  adottati  dall’Autorità  saranno  resi  pubblici  mediante pubblicazione sul proprio sito internet, in una apposita sezione dedicata al conflitto di interessi. Avverso gli atti adottati e le sanzioni applicate dall’Autorità è competente il giudice ordinario.

Il  testo  opera  una  distinzione  tra  il  conflitto  di  interessi  di  titolari  di  cariche  di governo e membri del Parlamento, tenendo conto delle disposizioni costituzionali riguardanti l'autonomia degli organi parlamentari (articolo 66 della Costituzione Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità).

CONFLITTI DI INTERESSI RIGUARDANTE I TITOLARI DI CARICA DI GOVERNO:

Le misure ex ante per la prevenzione del conflitto di interessi.

1. Dovere di informazione. È prevista, a carico dei titolari di organi di governo, al momento di assunzione della carica, nel corso della stessa e della cessazione, una serie di obblighi dichiarativi da rendere all’Autorità, riguardanti un elenco tassativo di situazioni e di dati patrimoniali, nel rispetto di scadenze serrate e con sanzioni precise in caso di omessa dichiarazione. Una novità rispetto alla legge Frattini è che tali obblighi dichiarativi sono estesi, ove acconsentano, oltre che al coniuge e ai parenti entro il secondo grado, anche al convivente. Nel caso in cui non acconsentano a rendere le dichiarazioni, l'Autorità procede d’ufficio all'acquisizione di tutti gli elementi ritenuti utili, avvalendosi, ove occorra, della Guardia di finanza. Del rifiuto di rendere le dichiarazioni o del negato consenso alla loro pubblicazione è data notizia sul sito internet dell’Autorità. Le sanzioni per il titolare di carica governativa sono differenziate a seconda che si tratti di ipotesi di incompleta o mancata dichiarazione, ovvero di dichiarazioni mendaci rese all’Autorità.  Per  l'espletamento  dei  compiti  di  indagine,  verifica,  accertamento  e controllo di tali dichiarazioni, l'Autorità può avvalersi di banche dati pubbliche o private, sulla base di specifiche linee guida stabilite dal Garante per la tutela dei dati personali nonché, per le banche dati e i sistemi informativi facenti capo all'anagrafe tributaria, sulla base di una specifica convenzione conclusa con le Agenzie Fiscali. Nei casi di dichiarazioni incomplete o non veritiere, l'Autorità procede all'acquisizione di tutti gli elementi ritenuti utili avvalendosi, ove occorra, del Corpo della guardia di finanza.

2.  Dovere di astensione dal compimento di atti in conflitto di interessi. Ogni volta in cui il titolare di una carica di governo nazionale, nell'esercizio delle funzioni pubbliche ad esso attribuite, possa prendere decisioni, adottare atti o partecipare a deliberazioni che, pur destinati alla generalità o a intere categorie di soggetti, siano tali da produrre, nel patrimonio dello stesso o del coniuge, del convivente o di parenti entro il secondo grado, un vantaggio economicamente rilevante e differenziato, ancorché non esclusivo, rispetto a quello della generalità dei destinatari del provvedimento, l'Autorità lo informa dell'obbligo di astensione. Indipendentemente dalle comunicazioni dell'Autorità, il titolare della carica di governo nazionale ha comunque l’obbligo di astenersi nel caso in cui si trovi in una situazione di conflitto di interessi. Nei casi di dubbio, prima di adottare una decisione o partecipare a una deliberazione, può rivolgersi all'Autorità per ricevere un indirizzo sulla sussistenza o meno, nel caso specifico, dell’obbligo di astensione, sulla base del modello statunitense che prevede che l'Autorità non sia solo un “guardiano” ma è anche un “consigliere” che aiuta il titolare   della   carica   di   governo   a   decidere.   L'obbligo   di   astensione   dalla partecipazione ad una deliberazione riguarda ogni attività del Consiglio dei ministri relativa alla deliberazione medesima. Della mancata partecipazione del titolare di una carica di governo nazionale al Consiglio dei ministri è sempre data comunicazione all'Autorità che provvede alla pubblicazione della notizia nella sezione del proprio sito internet.

3.    L'obbligo  di  astensione  non   sussiste  nel  caso   in   cui  l'Autorità,  su  richiesta dell'interessato, disponga che i beni e le attività patrimoniali interessati dal conflitto di interessi siano affidati, entro il termine da essa stabilito, a una gestione fiduciaria mediante la sottoscrizione di un contratto di gestione fiduciaria (blind trust). In caso di violazione  dell’obbligo  di  astensione,  salvo  che  il  fatto  costituisca  reato,  l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria non inferiore al doppio e non superiore  al  quadruplo  del  vantaggio  patrimoniale  effettivamente  conseguito  dai soggetti interessati. In caso di violazione del dovere di astensione, il Consiglio dei ministri può revocare l'atto o procedere all'annullamento straordinario a tutela dell'unità dell'ordinamento (ex articolo 2, comma 3, lettera p) della legge n.  400 del 1988). Gli atti individuali adottati in violazione del dovere di astensione possono essere convalidati in tutto o in parte dal Consiglio dei ministri per questioni di interesse generale, entro 30 giorni dalla data della comunicazione della violazione dell'obbligo di astensione al Presidente del Consiglio da parte dell'Autorità. Diversamente, l’atto cessa di produrre effetti. I termini per le impugnative e ricorsi decorrono dalla scadenza dei suddetti 30 giorni.

4. Dovere di opzione quando si versa in situazioni di incompatibilità (“incompatibilità professionale” e “incompatibilità   patrimoniale”).   Qualora   l’Autorità   accerti   una situazione di incompatibilità invita il titolare della carica di governo ad optare tra la sua carica e il mantenimento della posizione incompatibile. Nel caso in cui l'opzione non venga esercitata entro il termine previsto, tutti gli atti compiuti dal ministro sono nulli. La mancanza di opzione significa, pertanto, che il soggetto ha optato per la carica di carattere privato. In pendenza della decisione in merito all’opzione il titolare della carica di governo è tenuto all’obbligo di astensione. Per evitare la dichiarazione di incompatibilità, l'imprenditore può altresì accedere all'applicazione della misura della gestione fiduciaria (blind trust) o della vendita.

5.  Dovere  di  separazione.  È  la  misura  tipica  per  la  prevenzione  delle  ipotesi  di conflitto di interessi più rilevante. Si tratta di una forma di affidamento in gestione dei beni e delle attività patrimoniali assimilabile al blind trust – seppur con specifici accorgimenti propri della tradizione giuridica italiana – che assicura forme di amministrazione  “opache”  (le  comunicazioni  tra  titolare  e  gestore  sono  vietate.  Il titolare può solo sapere, sempre per il tramite dell’Autorità, ogni 90 giorni, il valore complessivo del patrimonio amministrato e di ricevere ogni 6 mesi, su richiesta, una quota del rendimento di gestione) in grado di prevenire la realizzazione di conflitti d'interesse. Il blind trust scatta in due ipotesi, nel caso in cui risulti inadeguata la previsione di obblighi di astensione: 1) quando il titolare della carica di governo possieda, anche per interposta persona o tramite società fiduciarie, partecipazioni rilevanti in settori sensibili, quali il settore della difesa, del credito o in imprese di rilevanza nazionale nei settori dell'energia, delle comunicazioni, dell'editoria, della raccolta pubblicitaria, delle opere pubbliche di preminente interesse nazionale o dei servizi  erogati  in  concessione  o  autorizzazione;  2)  quando  la  concentrazione  di interessi patrimoniali e finanziari del titolare della carica di governo nel medesimo settore di mercato si rilevi siano tali da condizionare l’attività di governo o vi sia il rischio di turbative della concorrenza. In tali casi è l’Autorità che, al fine di prevenire il conflitto di interessi, dispone che i beni e le attività patrimoniali siano affidati alla gestione fiduciaria.

6.  Dovere di vendita: qualora non vi siano altre misure possibili per evitare il conflitto di interessi, l’Autorità può disporre che il titolare della carica di governo proceda alla vendita dei beni e delle attività rilevanti. Se entro il termine prescritto questi non vende né ha conferito mandato a vendere all’Autorità o al gestore, si intende che abbia optato per le dimissioni dalla carica di governo. Si tratta di un caso di incompatibilità assoluta: “o vende o si dimette”.

Le misure ex post per il conflitto di interessi

Il sistema degli interventi ex post per risolvere il conflitto di interessi ruota intorno all’istituto  della  diffida  e  delle  sanzioni  in  caso  di violazione di obblighi. In particolare, si prevedono sanzioni in caso di violazione dell’obbligo di dichiarazione (sanzione amministrativa pecuniaria) e dell’obbligo di astensione (sanzione amministrativa pecuniaria non inferiore al doppio e non superiore al quadruplo del vantaggio patrimoniale effettivamente conseguito dai soggetti interessati). Si disciplina, inoltre, anche il caso in cui l'impresa facente capo al titolare della carica di governo nazionale – o ai parenti entro il secondo grado o al coniuge o al convivente – ovvero le imprese o le società da essi controllate, pongano in essere comportamenti discrezionali diretti a trarre vantaggio da atti adottati in conflitto di interessi. In tali casi, l'Autorità, ove ricorrano le condizioni per l'applicazione delle disposizioni relative alla gestione fiduciaria e alla vendita, diffida l'impresa dal proseguire qualsiasi ulteriore comportamento diretto ad avvalersi dell'atto medesimo, dall'adottarne di nuovi ovvero a porre in essere azioni idonee a far cessare la violazione o, se possibile, misure correttive. In caso di inottemperanza alla diffida l'Autorità applica nei confronti dell'impresa una sanzione amministrativa pecuniaria non inferiore al doppio e non superiore al quadruplo del vantaggio patrimoniale effettivamente conseguito dall'impresa stessa, correlandola alla gravità del comportamento ed alla pronta ottemperanza alla diffida.

CONFLITTI DI INTERESSI DEI TITOLARI DELLE CARICHE DI GOVERNO REGIONALI

Le Regioni hanno sei mesi di tempo dalla entrata in vigore della legge per disciplinare le situazioni di conflitto di interessi dei titolari di cariche di governo regionali, uniformandosi ai principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica contenuti dalla legge nazionale e affidando i poteri di vigilanza, controllo e sanzione all’Autorità garante della concorrenza e del mercato. Decorso inutilmente il termine e fino all’emanazione della normativa regionale, si applica la legge nazionale. In tal caso, i poteri del Presidente del Consiglio dei ministri e del Consiglio dei ministri previsti dall'articolo 7, commi 7 e 10, sono esercitati, rispettivamente, dal Presidente della Regione e dalla Giunta regionale.